Le Canada et la Norvège : politiques climatiques comparées

24 novembre 2008

Illustration (libre de droits) : Sables bitumineux, Alberta, Canada.

Les économies canadiennes et norvégiennes présentent plusieurs ressemblances fondamentales : elles se classent parmi les plus performantes au monde en termes de PIB par habitant et toutes deux reposent en partie sur une importante production de pétrole. Malgré le caractère potentiellement polluant de ce secteur industriel, les deux pays ont signé, en 1997, le Protocole de Kyoto, une entente internationale visant une réduction de 5% des émissions de gaz à effet de serre (GES), par rapport à l’année 1990, de 37 pays industrialisés sur la période 2008-2012 (CCNUCC 2008a). En vertu de cet accord, le Canada s’est engagé à réduire ses émissions de GES de 6% par rapport à l’année 1990. La Norvège a, quant à elle, accepté de stabiliser ses émissions à 1% au-dessus du niveau de 1990 (CCNUCC 2008b). Cependant, la plus récente politique canadienne de lutte aux changements climatiques, contrairement à celle de la Norvège, ne permettra pas l’atteinte des objectifs du Protocole de Kyoto. En effet, le Canada s’est fixé comme objectif d’atteindre, en 2020, une réduction de 20% des émissions de GES par rapport à 2006 ; ce qui équivaut à une réduction réelle, par rapport à l’année 1990, de 3%. Le Canada n’atteindra donc pas les cibles de Kyoto malgré un délai supplémentaire de 10 ans (Canada, Gouvernement du Canada 2008b). La Norvège, quand à elle, prévoit surpasser volontairement ses objectifs de Kyoto de 10% et donc maintenir une moyenne de ses émissions de GES de 9% inférieur à 1990 sur la période 2008-2012 (Norvège, Ministère de l’Environnement, 2008). Comment expliquer une telle divergence – une différence de 30% considérant les objectifs respectifs des politiques climatiques canadienne et norvégienne pour l’année 2020 (Canada, Gouvernement du Canada 2008 ; Norvège, Ministère de l’Environnement, 2008) – malgré les nombreuses similitudes qui existent entre les deux pays ? Nous tenterons de démontrer que le Canada et la Norvège ont partagé un parcours similaire jusqu’au début des années 2000, mais que l’influence stratégique des acteurs nationaux et des principaux partenaires des deux pays a été déterminante dans la voie adoptée en matière de lutte aux changements climatiques. Dans notre démonstration, nous soutiendrons aussi que le facteur institutionnel ne permet pas d’expliquer la divergence entre les politiques norvégienne et canadienne.

Un parcours similaire

Similitudes des discours et des défis énergétiques

De la fin des années 1980 jusqu’au début des années 2000, le Canada et la Norvège soutiennent un discours similaire dans la lutte aux changements climatiques : tous deux se présentent comme des pionniers en la matière et tentent de donner l’exemple sur la scène internationale. En 1989, la Norvège est en effet le premier pays à adopter une politique visant la stabilisation des émissions de GES sur son territoire. Cette mesure a pour objectif de maintenir en 2000 un niveau d’émission égal ou inférieur à celui de 1989 (Hovden et Lindseth 2004). Le pays scandinave innove aussi en se dotant d’une taxe sur le carbone en 1991 (Saeverud et Wettestad 2006). La réduction des émissions s’avère cependant plus difficile que prévu et en 1995, la Norvège se voit forcée d’abandonner son objectif initial. La volonté d’agir sur les changements climatiques demeure, mais les outils d’action manquent face à la croissance rapide du secteur pétrolier qui engendre un accroissement important des émissions polluantes (Hovden et Lindseth 2004). La Norvège militera donc aux côtés des États-Unis afin d’inclure, en 1997, dans le Protocole de Kyoto des mécanismes dits flexibles rendant possible l’échange de crédits d’émission de GES. Ces nouveaux mécanismes, comme nous le verrons plus loin, permettront à la Norvège de s’attaquer aux changements climatiques d’un point de vue global plutôt que national et rendront ainsi possibles des réductions de GES plus efficaces et moins couteuses (Saeverud et Wettestad 2006).
Au cours de cette même période, le Canada entreprend diverses actions novatrices en matière de lutte aux changements climatiques avec – il faut le souligner – son partenaire américain qui s’avère, alors, beaucoup plus actif sur les questions environnementales. En 1992, suite au Sommet de la Terre, le Canada et les États-Unis signent et ratifient la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement par laquelle ils s’engagent à stabiliser leurs émissions de GES au niveau de 1990 en 2000. Si aucun des deux pays ne semble alors en voie d’atteindre cet objectif, ils continuent tout de même à entreprendre des négociations internationales afin d’élaborer une stratégie mondiale de lutte aux luttes aux changements climatiques (Rabe 2007). Le Canada, qui est grandement impliqué dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), participe activement aux négociations entourant l’adoption du protocole de Kyoto. La délégation canadienne militera en faveur de l’introduction de mécanismes flexibles dans l’accord et demandera que soit reconnue l’existence de « puits de carbone » naturels dans les forêts et les terres cultivées (Stone 2008). Cela acquis, le Canada, à l’instar de son allié américain, adoptera un objectif ambitieux : maintenir un niveau d’émission sur la période 2008-2012 de 6% inférieur à celui de 1990. Cela représente alors une réduction de 29% par rapport au niveau attendu des émissions (« business as usual ») en 2010 (Harrison 2007).
Après la signature du Protocole de Kyoto, les émissions de GES du Canada et de la Norvège n’auront pourtant de cesse de croître. Les émissions canadiennes ont en effet bondi de 21,7% de 1990 à 2006 et celle de la Norvège, de 10,7% de 1990 à 2007 (Canada, Gouvernement du Canada 2008a ; Norvège, Statistics Norway 2008a). Cette hausse des émissions de GES, qui est analysée plus loin dans le texte, s’explique en partie par la forte croissance du secteur pétrolier dans les deux pays.


Graphique 1 : Émissions de GES du Canada sur la période 1990-2006 et objectif de Kyoto sur la période 2008-2012


Source :
Canada. Gouvernement du Canada. 2008. Inventaire canadien des gaz à effet de serre pour 2006. http://www.ec.gc.ca/pdb/ghg/inventory_report/2006/som-sum_fra.pdf (page consultée le 22 novembre 2008).


Graphique 2 : Émissions de GES de la Norvège sur la période 1990-2007 et objectif de Kyoto sur la période 2008-2012


Source :
Norvège. Statistics Norway. 2008. 4 Emissions to air of greenhouse gases. 1973-2007. http://www.ssb.no/english/subjects/01/04/10/klimagassn_en/tab-2008-05-13-04-en.html (page consultée le 22 novembre 2008).

 

Typologie et justification des cas choisis

Les politiques climatiques canadiennes et norvégiennes s’avèrent intéressantes à étudier dans le cadre d’une comparaison binaire. En effet, comme nous venons de le voir, les deux états ont proposé, de la fin des années 1980 jusqu’au début des années 2000, une approche similaire en matière de lutte aux changements climatiques. De plus, le développement du secteur énergétique confronte les pays à une croissance importante de leurs émissions de GES. Nous pouvons donc regrouper le Canada et la Norvège dans une typologie comportant deux dimensions : la ratification du Protocole de Kyoto (ou la non-ratification) et une production importante de pétrole (ou une production faible ou nulle).

Tableau 1 : Typologie choisie

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  Pays ayant ratifié le protocole de Kyoto Pays n’ayant pas ratifié le protocole de Kyoto
Producteurs importants de pétrole Canada, Norvège États-Unis
Petits producteurs ou non producteurs de pétrole France, Allemagne Japon, Australie (jusqu’en 2007)

Sources :
Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). 2008. Parties to the Kyoto Protocol. En ligne. http://maindb.unfccc.int/public/country.pl?group=kyoto (page consultée le 21 novembre 2008).
États-Unis. Energy Information Administration. 2008. Country Energy Profiles. En ligne. http://tonto.eia.doe.gov/country/index.cfm (page consultée le 21 novembre 2008).

Le Canada et la Norvège se distinguent ainsi de la France, du Japon et de l’Allemagne qui ont aussi ratifié le Protocole de Kyoto, mais dont les émissions de GES ne subissent pas les mêmes pressions à la hausse de la part du secteur pétrolier. Les États-Unis et l’Australie, contrairement aux deux cas étudiés, ont signé l’entente, mais ne l’ont pas ratifié (CCNUCC 2008 ; États-Unis, Energy Information Administration 2008). Ainsi, devant les nombreux rapprochements que l’ont peut faire entre les deux pays nordiques, la politique climatique canadienne rejetant les objectifs de Kyoto apparaît d’autant plus intéressante à étudier en la contrastant à celle de la Norvège. Dans la prochaine partie de cette recherche, nous démontrerons que le facteur institutionnel ne suffit pas à expliquer l’abandon par le Canada des objectifs de Kyoto. Il appert que seul le facteur stratégique et l’influence des acteurs nationaux et internationaux expliquent réellement la divergence entre le Canada et la Norvège.

Gestion des revenus pétroliers : le facteur institutionnel peut-il expliquer la divergence entre le Canada et la Norvège ?

La manne pétrolière et le partage des revenus au sein de la confédération canadienne

Au canada, le secteur des énergies fossiles a connu une hausse des émissions de l’ordre de 31,4% et le grand secteur de l’Énergie , une hausse de 24,2% (Canada, Gouvernement du Canada 2008a). Selon l’institut Pembina, les émissions de GES issues de la filière des sables bitumineux auraient représenté, à elles seules, 37 mégatonnes contre 23 mégatonnes en 2000 (Canada, Chambre des Communes 2007). Le rapport du Comité permanent des ressources naturelles du Canada rapporte d’ailleurs que « selon la mise à jour 2006 de l’ONÉ, les émissions totales pourraient atteindre 67 mégatonnes par an d’ici 2015 – certains disent même en 2010 – si la production atteint 3 à 3,5 millions de barils par jour » (Canada, Chambre des Communes 2007, 37). Le boom pétrolier que vit présentement l’Ouest canadien explique du reste l’augmentation rapide des émissions de GES en Alberta et en Saskatchewan : ces deux provinces ont vu leurs émissions croître de 36% et 63,6% respectivement (Québec, Gouvernement du Québec 2008). Pour l’Alberta, qui devrait connaître un surplus budgétaire de deux milliards de dollars cette année – et ce, malgré la crise économique qui a fait chuter les revenus de la province de 6,5 milliards de dollars, l’industrie pétrolière s’avère très rentable (La Presse canadienne 2008). Le gouvernement fédéral en tire aussi profit grâce aux impôts versés par les compagnies d’énergies fossiles qu’il redistribue, de façon indirecte, aux provinces à travers le processus de péréquation dont le montant est basé sur un calcul qui inclut maintenant 50 % des revenus de ressources naturelles (Flaherty 2007). Harrison explique que le partage des pouvoirs entre les états fédérés et l’état fédéral au Canada peut avoir contribué à ralentir le processus de ratification du Protocole de Kyoto :
Les provinces contrôlent ainsi les ressources naturelles qui devraient figurer à l’intérieur d’une politique climatique : d’une part, le pétrole, le gaz et le charbon et d’autre part, les forêts (puits de carbone) et le potentiel hydro-électrique. Bien que le gouvernement fédéral puisse avoir une influence indirecte sur l’utilisation de ces ressources, toute ingérence de l’État central ferait assurément face à une opposition des provinces qui gardent jalousement le contrôle de leurs ressources naturelles et donc, de leur économie (Harrison 2007, 97).

Ainsi, toute politique climatique au Canada devrait se faire en partenariat avec les provinces et ce n’est pourtant qu’avec un appui tiède de celles-ci que le Protocole de Kyoto est ratifié en 2002 (Harrison 2007). Cependant, les causes institutionnelles et la structure fédérale du Canada ne nous apparaissent pas déterminantes dans le rejet des objectifs de l’entente climatique. En effet, une fois le Protocole ratifié, le Canada, jusqu’à la fin de 2005, restera très actif dans la CCNUCC et proposera un plan de lutte aux changements climatiques honorant les objectifs de Kyoto. Le programme Projet Vert, lancé en 2005 par le gouvernement libéral, s’attaquait s’abord à la pollution des grands émetteurs, générant 50% des émissions canadiennes, comme l’industrie des énergies fossiles, les producteurs d’électricité, l’industrie minière et le secteur manufacturier. Le plan incluait aussi la création d’un fond vert et prévoyait l’élaboration d’ententes conjointes avec les provinces sur le principe de la responsabilité partagée (Stone 2007). De plus, en décembre de 2005, le Canada est l’hôte à Montréal de la 11e Conférence des parties sous l’égide de la CCNUCC. La délégation canadienne coordonnée par le ministre de l’Environnement, Stéphane Dion, y jouera un rôle clé en établissant les bases d’un régime post-Kyoto (Stone 2007). Ce n’est donc visiblement qu’en 2006, à l’arrivée du Parti conservateur au pouvoir, qu’un nouveau discours se mettra en place à Ottawa et que des alliances fortes se construiront menant à l’abandon des objectifs du Protocole de Kyoto.

La concentration du pouvoir et des revenus en Norvège

On peut se demander si le système politique plus centralisé de la Norvège a permis la mise en place de mesures plus précoces de lutte aux changements climatiques. Le pays scandinave est en effet considéré comme un État unitaire de type parlementaire et il possède en plus des actifs importants dans l’industrie pétrolière et gazière (Université de Sherbrooke s.d. ; Hovden et Lindseth 2004 ; Archer 2008). Cette centralisation du pouvoir et des capitaux ne semble pourtant pas avoir eu une incidence sur la croissance des émissions en Norvège : celles-ci ont cru, comme mentionné plus haut, de près de 11% entre 1990 et 2007. Comme au Canada – mais de façon encore plus marquée, le secteur des énergies fossiles est en grande partie responsable de cet accroissement. L’industrie pétrolière et gazière a vu ses émissions bondir de 62% de 1990 à 2006 (Norvège, Statistics Norway 2008). En fait, selon Hovden et lindseth, on pourrait même voir une augmentation de 90% des émissions du secteur des énergies fossiles par rapport à 1990 en 2010 (Hovden et Lindseth 2004).
Certes, contrairement au système politique canadien, le système norvégien donne aux dirigeants nationaux un contrôle direct sur les grands émetteurs du pays. Cependant, ce pouvoir les place aussi, d’une certaine façon, dans une position de conflit d’intérêts. Dans l’affaire Heidrun, le gouvernement norvégien envisageait, au début des années 1990, le développement d’un nouveau champ gazier et pétrolier qui aurait nécessité l’implantation d’une nouvelle centrale électrique fonctionnant au gaz naturel. Le projet, tel que présenté à l’époque, aurait entraîné des hausses des émissions nationales de GES de 5%. Le gouvernement, qui est directement responsable du projet, doit donc jongler avec des considérations économiques dont la création d’emplois et des considérations environnementales. Si ces dernières prédomineront finalement entrainant le retrait de la centrale au gaz du projet Heidrun, l’idée d’exporter lucrativement de l’électricité provenant de la combustion de gaz naturel sur le territoire européen continue de teinter les débats politiques en Norvège (Hovden et Lindseth 2004). C’est finalement, comme nous le verrons, la conception des changements climatiques comme d’un phénomène global qui permettra à la Norvège d’élaborer une stratégie mondiale de lutte aux changements climatiques qui puisse compenser la croissance des émissions polluantes provenant de son secteur énergétique.

Discours, idées et alliances : prédominance du facteur stratégique dans les politiques climatiques adoptées

Un nouveau vent de l’Ouest

L’arrivée du Parti conservateur au pouvoir à Ottawa en 2006 bouleversera profondément la politique climatique et énergétique canadienne. Le nouveau gouvernement minoritaire dirigé par Stephen Harper, ancien réformiste et ex-chef de l’Alliance canadienne, est fortement teinté par la pensée de l’Ouest canadien et influencé par les intérêts pétroliers de cette région (Britannica Online Encyclopedia 2008b ; Brownsey 2008). Avec 48 députés élus sur une possibilité de 56 dans les trois provinces des prairies et la totalité des sièges de l’Alberta, le Parti conservateur bénéficie en effet d’une solide base électorale dans l’Ouest (Société Radio-Canada s.d.). La première action du nouveau gouvernement en matière de politique climatique sera d’abandonner le Projet vert libéral, un engagement jugé contraire à la politique énergétique canadienne, inefficace et couteux (Stone 2008 ; Brownsey 2008).
Le discours environnemental conservateur repose d’abord sur un certain scepticisme à l’égard de l’existence même du réchauffement planétaire ou de son origine humaine. Le Premier ministre avait d’ailleurs déjà associé le Protocole de Kyoto à « un complot socialiste qui vise à soutirer des fonds aux pays les plus riches» (Harrison 2007). Le ministre de l’Environnement John Baird se disait quant à lui « surpris » de la conclusion du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat des Nations unies (GIEC) voulant que l’homme fût le responsable des changements climatiques (Société Radio-Canada 2007). Cette remise en question des fondements scientifiques des changements climatiques conjuguée à une nouvelle approche économique favorisant le libre-marché dans le domaine des ressources énergétiques et la non-ingérence du fédéral dans les compétences provinciales entraineront le rejet des objectifs de Kyoto par le Canada (Brownsey 2008).
La nouvelle politique canadienne de lutte aux changements climatiques dévoilée en 2007 rompt avec les engagements internationaux du pays et facilite le développement du secteur pétrolier de l’Ouest canadien. Le Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre du Canada rejette d’abord tout objectif de réduction absolue des émissions de GES à court terme. La politique climatique canadienne propose plutôt une réduction de l’intensité des émissions, donc une baisse planifiée de la quantité de GES émis par unité de production. Cette nouvelle stratégie – particulièrement favorable au secteur des énergies fossiles et donc, par extension, à l’économie des provinces qui forment la base électorale du parti au pouvoir – pourrait donc permettre à une compagnie productrice de pétrole de réduire la quantité de GES produite par baril de brut, mais d’augmenter en même temps, sans pénalité, sa production totale (le nombre de barils) et par conséquent, sa contribution au réchauffement planétaire. Le gouvernement du Canada espère ainsi qu’à l’aide de mesures favorisant l’efficacité énergétique, les émissions de GES diminueront de manière absolue de 20% par rapport aux niveaux de 2006 d'ici 2020 (Canada, Gouvernement du Canada 2008b). Une autre particularité de la politique climatique canadienne est l’adoption de 2006 comme année de référence plutôt que 1990. Se faisant, le Canada masque la forte croissance des émissions de GES qu’a connu le pays au cours des dernières années et qui s’explique en grande partie, comme nous l’avons vu, par le boom pétrolier dans l’Ouest canadien (Canada, Gouvernement du Canada 2008b). Le Canada rompt aussi avec une convention depuis longtemps établie par la CCNUCC (CCNUCC 2008a).

La « superpuissance énergétique » canadienne et l’influence du partenaire américain

Les étroites relations économiques et politiques qu’entretient le Canada avec les États-Unis ont toujours eu une influence importante dans l’élaboration des politiques environnementales canadiennes. Certes, comme le note Harrison, le Canada – dont 80% des exportations sont destinées vers les États-Unis – a plus souvent suivi son partenaire du Sud que l’inverse (Harrison 2007). Or, après l’élection de Georges Bush à la présidence américaine en 2000 et son rejet des objectifs Kyoto, il y avait incohérence entre les positions environnementales canadienne et américaine. L’élection de Stephen Harper, plus près idéologiquement de son vis-à-vis américain, permettra l’établissement d’un nouveau dialogue sur les enjeux énergétiques et environnementaux du continent nord-américain. Le gouvernement conservateur soutient alors que le Canada a le potentiel de devenir une « superpuissance énergétique » (Brownsey 2008). Le pays ayant abandonné les cibles contraignantes de Kyoto s’engage donc à favoriser l’intégration énergétique nord-américaine et à devenir une source fiable d’hydrocarbures pour les États-Unis grâce au développement rapide des sables bitumineux. Le Canada adhèrera aussi au Partenariat Asie-Pacifique pour le développement propre et le climat, une entente climatique parallèle non contraignante regroupant certains des dits « états-voyous » ayant refusé le Protocole de Kyoto dont les États-Unis et l’Australie (Brownsey 2008).


Pensée globale dans la politique climatique norvégienne

Malgré la croissance de ses émissions de GES depuis 1990, la Norvège, à la différence du Canada, a décidé dans sa politique climatique de maintenir le cap vers les objectifs de Kyoto et même de les renforcer volontairement. Le pays scandinave établit ainsi une stratégie en trois temps : 1) renforcer ses objectifs de Kyoto de 10% et ainsi atteindre une réduction de ses émissions de GES de 9% par rapport à 1990 pour la période 2008-2012 ; 2) réduire ses émissions de 30% par rapport à 1990 en 2020 ; 3) devenir carbone neutre en 2050 (Norvège, Ministère de l’Environnement, 2008). Ces objectifs ambitieux ne seront atteignables qu’avec une utilisation accrue des mécanismes flexibles de Kyoto, une voie qui a été ignorée par le Canada (Norvège, Ministère de l’Environnement, 2008 ; Canada, Gouvernement du Canada 2008b). La Norvège devrait donc obtenir des crédits d’émissions en participant au Mécanisme de développement propre (MDP) de l’ONU qui permet à des pays industrialisés engagés dans le Protocole de Kyoto de financer des réductions d’émission dans des pays en voie de développement (Norvège, Ministère de l’Environnement, 2008 ; Orford 2004). Elle entend aussi réduire ses émissions domestiques en participant notamment au marché du carbone européen ainsi qu’en développant des projets communs de réduction des émissions de GES avec d’autres partenaires européens (mécanisme d’Application conjointe). Ces solutions s’avèrent rentables et efficaces en plus que de ne nécessiter qu’une action indirecte de l’État. Le discours norvégien en matière de lutte aux changements climatiques, à la différence du Canada, prêche par l’exemple et tente d’accélérer les initiatives climatiques mondiales. Il repose aussi sur des bases scientifiques fortes en s’appuyant sur les conclusions du GIEC qui recommande des actions internationales concertées afin de limiter le réchauffement planétaire à 2ºC au-dessus du niveau préindustriel (Norvège, Ministère de l’Environnement 2008). La Norvège trouve aussi un allié précieux en l’Union européenne (UE), son principal partenaire commercial, avec laquelle elle coopère au sein de l’Espace économique européen (EEE). Dans le cadre de l’EEE, la Norvège et l’UE doivent d’ailleurs partager plusieurs normes environnementales et appliquer de façon conjointe les mécanismes flexibles du Protocole de Kyoto (Saeverud et Wettestad 2006 ; Norvège, Ministère de l’Environnement 2008).

Conclusion

Notre analyse démontre que le facteur stratégique, plus que le facteur institutionnel, explique l’abandon par le Canada des objectifs de Kyoto et par opposition, leur renforcement par la Norvège. Les discours et les idées du gouvernement en place jumelés à l’influence américaine se sont en effet avérés déterminants dans le choix de la politique climatique adoptée par le Canada. La position norvégienne, quant à elle, a été portée par une conception globale du problème climatique et repose sur des bases scientifiques fortes. À l’aide des mécanismes flexibles du Protocole de Kyoto, le pays scandinave veut donner l’exemple sur la scène internationale. Serait-il possible de montrer que les idées, le discours et les alliances des acteurs au pouvoir ont été déterminants dans l’élaboration des politiques climatiques d’autres pays ayant un profil semblable au Canada et à la Norvège ? En fait, les cas canadien et norvégien sont assez uniques : des quinze principaux producteurs de pétrole, ils sont les seuls pays de l’annexe B (industrialisés) avec la Russie à avoir ratifié le protocole de Kyoto (États-Unis, Energy Information Administration 2008 ; Nations Unies 1997 ; CCNUCC 2008b). Pour ce qui est de la fédération russe, elle devrait atteindre sans problème ses objectifs, mais non pour des raisons stratégiques. L’éclatement de l’URSS dans les années 1990, qui s’est soldé par un effondrement économique dans la région, a entrainé une baisse importante des émissions de GES. Ainsi, la Russie devrait normalement atteindre son objectif de maintenir un niveau d’émission inférieur à celui de 1990 (Kallbekken et Hovi 2007 ; CCNUCC 2008b). Enfin, devant le manque de cas observables, il nous est impossible de généraliser les conclusions découlant de l’étude des politiques climatiques du Canada et de la Norvège.

Bibliographie


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